Choć w Polsce występują mechanizmy pozwalające przeciwdziałać powstawaniu sporu z organem podatkowym (mechanizmy zapobiegawcze), to krajowe regulacje nie przewidują efektywnych środków pozwalających rozstrzygnąć zaistniałe już spory – poza postępowaniem sądowym. Alternatywne metody rozstrzygania sporów (Alternative dispute resolutions, ADR) mogą nieść korzyści zarówno dla organów podatkowych jak i podatników, gwarantując w razie wystąpienia sporu możliwość szybkiej reakcji obydwu stron i co za tym idzie, uniknięcia znacznych kosztów postępowania – wynika z raportu “Pozasądowe metody rozwiązywania sporów, czyli same korzyści” opracowanego przez PwC Polska.
Od lat zarówno podatnicy, praktycy jak i przedstawiciele sądownictwa postulują wprowadzenie do prawa podatkowego pozasądowych metod rozwiązywania sporów. Doświadczenia innych krajów pokazują, że funkcjonowanie ADR pozwala na obniżenie kosztów związanych z pobieraniem podatków, wpływa na polepszenie relacji pomiędzy organem podatkowym a podatnikiem oraz sprzyja budowaniu obrazu krajowego systemu podatkowego, jako bardziej przyjaznego i atrakcyjnego. Z naszych analiz wynika, że do jednych z najczęściej stosowanych w Europie i na świecie ADR należą mediacje, ugody/umowy podatkowe, występowanie wyspecjalizowanych sądów, np. Trybunałów Arbitrażowych, różnego rodzaju monitoringi, specjalne procedury w zakresie kontroli podatkowych a także w charakterze pomocniczym: Rzecznicy Praw Podatnika oraz Karty Praw Podatnika.
“Z analizy zagranicznych systemów podatkowych wynika, że spory podatkowe nie zawsze muszą kończyć się na sali sądowej. Na konieczność wprowadzenia do krajowego systemu prawa podatkowego pozasądowych metod rozwiązywania sporów wskazywała m.in. Komisja Kodyfikacyjna Ogólnego Prawa Podatkowego, która w projekcie Ordynacji podatkowej z 2017 r. (stanowiącym podstawę rządowego projektu z 2019 r., który nie został uchwalony), zawarła propozycje rozwiązań takich jak mediacja czy umowa podatkowa, Krajowa Izba Doradców Podatkowych, która utworzyła Centrum Mediacyjne a także Ogólnopolskie Stowarzyszenie Sędziów Sądów Administracyjnych, które wnioskowało o wprowadzenie ugody i mediacji w ramach postępowania sądowoadministracyjnego. Alternatywne metody rozwiązywania sporów mogą stanowić efektywny sposób rozwiązywania sporów podatkowych, w sposób satysfakcjonujący zarówno podatników, jak i organy podatkowe” – mówi Tomasz Kassel, partner zarządzający działem Tax, Legal and People w PwC Polska.
Wśród korzyści związanych z funkcjonowaniem ADR należy wymienić między innymi szybkość załatwiania spraw – oczekiwanie na uzyskanie ostatecznego rozstrzygnięcia przez sąd krajowy/trybunał niejednokrotnie zajmuje więcej czasu, niż osiągnięcie porozumienia w drodze mediacji czy negocjacji. Długotrwałe spory sądowe mają negatywny wpływ na działalność podatnika oraz niejednokrotnie na jego płynność finansową. Do tego szybsze osiągnięcie rozstrzygnięcia oznacza ponoszenie mniejszych wydatków związanych z prowadzeniem sporu przed sądem (zarówno przez podatnika, jak i organ podatkowy). ADR mają także wspierać funkcjonowanie systemu sądowego i odciążać go tam, gdzie jest to możliwe i celowe. Udrożnienie przepustowości sądów, pozwalające na skrócenie czasu oczekiwania na rozstrzygnięcie w sprawach, gdzie nie osiągnięto polubownego rozwiązania, zwiększa skuteczność i efektywność wymiaru sprawiedliwości. Co ważne, ADR w założeniu ma umożliwiać osiągnięcie stronom wzajemnie korzystnego porozumienia, w związku z czym uwzględnia aspekt ludzki współpracy pomiędzy podatnikami a organami. Wpływa to na postrzeganie systemu podatkowego jako mniej opresyjnego i przyjaznego.
“Z zainteresowaniem obserwujemy światowy trend wzmacniania rozwiązań ADR. Widzimy również potrzebę wprowadzenia tego typu środków do krajowego systemu podatkowego. Od wprowadzenia części z nich (m.in. mediacji, umowy podatkowej, karty praw podatnika czy też rzecznika praw podatnika) dzieliło nas niewiele. Liczymy na to, że w bliskiej przyszłości będziemy mogli korzystać z nowoczesnych metod rozstrzygania sporów podatkowych również na polu krajowym” – dodaje Andrzej Zubik, partner PwC Polska, lider praktyki sporów podatkowych PwC (Tax Controversy & Dispute Resolution).
Najpopularniejszym mechanizmem ADR są mediacje. W Kanadzie mediacja może być przeprowadzona na etapie odwoławczym (ang. Mediation Process for Appeals). W USA mediacja obowiązuje od prawie 20 lat. Występuje również szczególny tryb dla małych przedsiębiorstw oraz JDG: Fast Track Mediation. Od 2003 roku w RPA mediacje mogą być prowadzone również w przypadku zidentyfikowania przez organy podatkowe unikania opodatkowania. W Wielkiej Brytanii w latach 2022-2023 złożono ponad tysiąc wniosków o mediację, w Belgii zagadnieniami z zakresu mediacji zajmuje się specjalnie do tego dedykowana jednostka: Tax Mediation Service. W Niderlandach w przypadku, gdy w drodze mediacji uda się osiągnąć porozumienie, strony podpisują ugodę, której postanowienia wiążą obie strony. W Ukrainie chociaż instytucja mediacji nie jest wprost przewidziana przepisami prawa, jest ona jednak w praktyce stosowana w trakcie kontroli podatkowych. We Włoszech zawarta po mediacji umowa jest traktowana jako nieważna w przypadku braku zapłaty podatku.
“Z doświadczenia zagranicznych jurysdykcji wynika, że mediacja należy do jednych z najbardziej popularnych metod ADR na świecie. Daje ona szansę szybszego załatwiania spraw, jak i ograniczenia kosztów związanych z przeprowadzaniem długotrwałych postępowań sądowych. Równocześnie instytucja mediacji nie podważa roli sądów w wykonywaniu wymiaru sprawiedliwości – co najwyżej redukuje liczbę spraw kierowanych do sądów lub, w zależności od przyjętego modelu, modyfikuje ich miejsce w tym procesie” – dodaje Mikołaj Kondej, starszy menedżer w PwC Polska.
Jednak ADR to nie tylko mediacje. W USA, Belgii, Włoszech czy Hiszpanii funkcjonuje Karta Praw Podatnika. W Kanadzie proces ugodowy na etapie odwoławczym (ang. Settlement process for Appeals) stanowi jedną z form negocjacji. W USA istnieje zarówno Program porozumień przeddeklaracyjnych (ang. Pre-filing Agreement Program) pozwalający na dobrowolne poddanie się kontroli przed złożeniem zeznania podatkowego jak i Program przyspieszonej ugody (ang. Fast Track Settlement Program), przewidujący możliwość skierowania do mediacji zagadnień, które nie zostały przekazane do postępowania sądowego. W Niderlandach monitoring horyzontalny zakłada pogłębioną współpracę pomiędzy podatnikiem a organami podatkowymi. W Portugalii został powołany wyspecjalizowany sąd – Trybunał Arbitrażowy, w którym w 2022 r. zakończono ponad 800 sporów, od których złożono tylko 245 odwołań. W Niemczech, choć Instytucja finalnych ustaleń (niem. Tatsächliche Verständigung) nie wynika wprost z przepisów prawa, została uznana za możliwą do stosowania na kanwie orzecznictwa sądów administracyjnych. We Włoszech ugodę można zawrzeć na etapie sądowym a w przypadku wypracowania wspólnego stanowiska organu i podatnika, sporządzany jest oficjalny raport z negocjacji, zaś kwota odsetek karnych zostaje obniżona. W Turcji rozliczenia podatkowe/ugody mogą być zawarte w trakcie kontroli podatkowej oraz po jej zakończeniu. W Australii funkcjonują ugody oraz roczne porozumienia rozliczeniowe (ang. Annual compliance agreements). Z kolei w RPA, Kenii, Pakistanie, Australii, UK, Belgii, i Portugalii istnieje Rzecznik Praw Podatnika.
“Wysoki poziom złożoności systemu podatkowego skutkuje jego niską oceną – Polska plasuje się na 33 miejscu (na 38) w opublikowanym ostatnio International Tax Competitiveness Index za 2023 r. Ma to niestety wpływ na postrzeganie krajowego systemu podatkowego na arenie międzynarodowej, jako skomplikowanego i mało przyjaznego dla podatników oraz inwestorów. Wprowadzenie nowoczesnych metod pozasądowego rozstrzygania sporów bez wątpienia wpłynęłoby pozytywnie na postrzeganie prowadzonej polityki podatkowej” – mówi Karolina Rutkowska-Barnaś, ekspert PwC Polska.
Wprowadzenie umowy podatkowej, Rzecznika Praw Podatnika czy Karty Praw Podatnika wymagałoby zmiany podejścia organów podatkowych do sporu podatkowego. Zmiana taka świadczyłaby nie tylko o chęci pogoni za międzynarodowymi trendami, ale przede wszystkim, o dojrzałości krajowego systemu podatkowego.
