Analiza skutków finansowych wprowadzenia dobrowolnego ZUS dla Przedsiębiorców

Marek Woch i Paweł Cybulski: Mitem są twierdzenia, że wprowadzenie Dobrowolnego ZUS dla przedsiębiorców „zrujnuje” finanse Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

W roku 2019 wykonana została symulacja skutków finansowych wprowadzenia dobrowolnego ubezpieczenia społecznego. Celem wykonania symulacji skutków dla Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, przyjęto, że wszyscy ubezpieczeni opłacają składkę emerytalną, rentową oraz wypadkową. Następnie oszacowano wpływy do FUS w czterech wariantach: 25% ubezpieczonych rezygnuje z opłacenia składek na ubezpieczenia społeczne, 50% ubezpieczonych rezygnuje z opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, 75% rezygnuje opłacenie składek na ubezpieczenia społeczne, 100% ubezpieczonych rezygnuje z opłacania składek na ubezpieczenia społeczne. Powyższe wyliczenia przyjęto na podstawie liczby osób ubezpieczonych na dzień 30 września 2018 r.

W analizie ustalono liczbę ubezpieczonych w ubezpieczeniu emerytalnym i rentowym na
1 498 778[1]. Z tego 1 214 621 osób, to osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą oraz osoby niepełnosprawne podejmujące po raz pierwszy prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej, dla których podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne stanowiła zadeklarowana kwota nie niższa niż 60% kwoty przeciętnego wynagrodzenia. Oznacza to, że 1 214 621 osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą wpłaciło z tytułu składki emerytalnej 677 855 687,68 zł, natomiast tytułu składki rentowej 277 808 115,12 zł. Łącznie składki te wyniosły 955 663 802,80 zł[2].

Pozostałe 284 157 osób, to osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą oraz osoby niepełnosprawne podejmujące po raz pierwszy prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej, dla których podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne stanowiła zadeklarowana kwota nie niższa niż 30% minimalnego wynagrodzenia. Osoby z tej grupy wpłaciły 52 785 004,32 zł składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe.

Powyżej wskazane osoby z obydwu grup uiściły składki emerytalne i rentowe w wysokości 1 008 448 807,12 zł.

Liczbę ubezpieczonych w ubezpieczeniu wypadkowym na dzień 30 września 2018 r. oszacowano na 1 511 812 osób – z tego 1 225 317 to osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą oraz osoby niepełnosprawne, których podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne stanowi zadeklarowana kwota nie niższa niż 60% kwoty przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia – łączna suma składek na ubezpieczenie wypadkowe wynosi 57 998 152,75 zł. Pozostałe 286 495 to osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą oraz osoby niepełnosprawne podejmujące po raz pierwszy prowadzenie działalności gospodarczej, dla których podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne stanowi zadeklarowana kwota nie niższa niż 30% kwoty minimalnego wynagrodzenia – ich łączne składki wynoszą 3 202 449,39 zł. Łącznie na ubezpieczenie wypadkowe dokonano wpłat w wysokości 61 200 602,14 zł.

Wnioski: Łączna kwota składek emerytalnej, rentowej i wypadkowej wpłaconych do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, to 1 069 649 409, 26 zł (100 % osób uiszcza składki do FUS). Przy założeniu, że 25% ubezpieczonych zrezygnuje z ubezpieczenia, wpływy do FUS zmniejszą się do 802 237 056,95 zł. W sytuacji, gdy 50% ubezpieczonych rezygnuje z ubezpieczenia, wpływy FUS pomniejszają się do kwoty 534 824 704,63 zł. Jeżeli 75% ubezpieczonych zrezygnuje z ubezpieczenia wpływy FUS osiągają kwotę 267 412 352,32 zł. Jeżeli dojdzie do sytuacji, że 100% ubezpieczonych prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą zrezygnuje z opłacenia składek na ubezpieczenie emerytalne, rentowe i wypadkowe, to wpływy Funduszu Ubezpieczeń Społecznych z tego tytułu zmniejszą się o kwotę 1 069 649 409,26 zł.

Analogiczna symulacja w oparciu o dane na 30 września 2022 r.[3] wygląda w sposób następujący: liczba prowadzących pozarolniczą działalność oraz osób z nimi współpracujących, ubezpieczonych w ubezpieczeniu emerytalnym i rentowym wynosi 1 678 591.

Z tego 1 086 754 osób, to osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą oraz osoby niepełnosprawne podejmujące po raz pierwszy prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej, dla których podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne stanowiła zadeklarowana kwota nie niższa niż 60% kwoty przeciętnego wynagrodzenia. Mając na uwadze, że składka miesięczna takich osób na ubezpieczenie emerytalne i rentowe w roku bieżącym wynosi 977,84 zł, łączne miesięczne wpływy do FUS z tytułu tych ubezpieczeń od tej grupy powinny wynieść 1 062 671 531,36 zł.

Natomiast osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą oraz osób niepełnosprawnych podejmujących po raz pierwszy prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej, dla których podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne stanowi zadeklarowana kwota nie niższa niż 30% kwoty minimalnego wynagrodzenia jest 284 632. Miesięczna składka takich osób na łączne ubezpieczenie emerytalne i rentowe wynosi
248,51 zł, wobec czego miesięczne wpływy z tytułu tych ubezpieczeń od tej grupy powinny wynieść 70 733 898,32 zł.

Z kolei 240 631 ubezpieczonych zostało określonych jako „osoby prowadzące małą działalność gospodarczą”. Rzeczywista wysokość składek tych osób jest uzależniona od dochodu z pozarolniczej działalności gospodarczej uzyskanego w poprzednim roku kalendarzowym, nie może jednak być wyższa niż przywołane wyżej 977,84 zł (łączna składka dla osób, dla których podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne stanowiła zadeklarowana kwota nie niższa niż 60% kwoty przeciętnego wynagrodzenia) ani niższa niż 248,51 zł (łączna składka dla osób, których podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne stanowi zadeklarowana kwota nie niższa niż 30% kwoty minimalnego wynagrodzenia). Przyjmując wartość średnią między tymi dwoma skrajnościami, czyli 613,18 zł, należy oszacować, że miesięczne wpływy z tytułu tych ubezpieczeń od tej grupy powinny wynieść 147 550 116,58 zł.

Zgodnie z powyższymi założeniami szacuje się, że miesięczne wpływy do FUS z tytułu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe od ubezpieczonych prowadzących pozarolniczą działalność oraz osób z nimi współpracujących wynoszą 1 280 955 546,26 zł.

Z kolei liczba prowadzących pozarolniczą działalność oraz osób z nimi współpracujących, ubezpieczonych w ubezpieczeniu wypadkowym wynosi 1 741 531.

Z tego 1 124 238 osób, to osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą oraz osoby niepełnosprawne podejmujące po raz pierwszy prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej, dla których podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne stanowiła zadeklarowana kwota nie niższa niż 60% kwoty przeciętnego wynagrodzenia. Składka miesięczna takich osób na ubezpieczenie wypadkowe w roku bieżącym jest co do zasady zależna od rodzaju wykonywanej działalności, niemniej dla uproszczenia symulacji w dalszej jej części przyjmuje się wysokość składki w oparciu o stawkę składki wynoszącą połowę stawki maksymalnej – taka składka jest opłacana przez wszystkich ubezpieczonych zatrudniających mniej niż 9 osób, niezależnie od rodzaju wykonywanej działalności i wynosi ona 59,34 zł.

Przy przyjęciu powyższych założeń łączne miesięczne wpływy do FUS z tytułu ubezpieczenia wypadkowego od tej grupy powinny wynieść 66 712 282,92 zł.

W ubezpieczeniu wypadkowym osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą oraz osób niepełnosprawnych podejmujących po raz pierwszy prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej, dla których podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne stanowi zadeklarowana kwota nie niższa niż 30% kwoty minimalnego wynagrodzenia jest 296 445. W oparciu o przyjęte wyżej założenia, składka na ubezpieczenie wypadkowe takich osób wynosi 15,08 zł, w związku z czym miesięczne wpływy do FUS z tytułu ubezpieczenia wypadkowego od tej grupy powinny wynieść 4 470 390,60 zł.

Z kolei 249 447 objętych ubezpieczeniem wypadkowym zostało określonych jako „osoby prowadzące małą działalność gospodarczą”. Rzeczywista wysokość składek tych osób jest uzależniona od dochodu z pozarolniczej działalności gospodarczej uzyskanego w poprzednim roku kalendarzowym, nie może jednak być wyższa niż, przy zachowaniu określonych wyżej założeń, przywołane wyżej 59,34 zł (łączna składka dla osób dla których podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne stanowiła zadeklarowana kwota nie niższa niż 60% kwoty przeciętnego wynagrodzenia) ani niższa niż 15,08 zł (łączna składka dla osób, których podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne stanowi zadeklarowana kwota nie niższa niż 30% kwoty minimalnego wynagrodzenia). Przyjmując wartość średnią między tymi dwoma skrajnościami, czyli 37,21 zł, należy oszacować, że miesięczne wpływy z tytułu tych ubezpieczeń od tej grupy powinny wynieść 9 281 922,87 zł.

Zgodnie z powyższymi założeniami szacuje się, że miesięczne wpływy do FUS z tytułu składek na ubezpieczenie wypadkowe od ubezpieczonych prowadzących pozarolniczą działalność oraz osób z nimi współpracujących wynoszą 80 464 596,39 zł.

Wnioski: Łączna kwota składek emerytalnej, rentowej i wypadkowej, jaka zgodnie
z powyższymi założeniami, powinna być wpłacana miesięcznie do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, to 1 361 420 142,65 zł (100 % osób uiszcza składki do FUS). Przy założeniu, że 25% ubezpieczonych zrezygnuje z ubezpieczenia, wpływy do FUS zmniejszą się do 1 021 065 106,99 zł. W sytuacji, gdy 50% ubezpieczonych rezygnuje z ubezpieczenia, wpływy FUS pomniejszają się do kwoty 680 710 071,33 zł.

Jeżeli 75% ubezpieczonych zrezygnuje z ubezpieczenia wpływy FUS osiągają kwotę 340 355 035,66 zł. Jeżeli dojdzie do sytuacji, że 100% ubezpieczonych prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą zrezygnuje z opłacenia składek na ubezpieczenie emerytalne, rentowe i wypadkowe, to wpływy Funduszu Ubezpieczeń Społecznych z tego tytułu zmniejszą się o kwotę 1 361 420 142,65 zł.

Powyższe symulacje można porównać z danymi, dotyczącymi wpływów składek na ubezpieczenie społeczne dla osób prowadzących działalność gospodarczą za lata 2017-2020. Wynika z nich, że w roku 2020 do FUS z tytułu ubezpieczeń społecznych osób prowadzących działalność gospodarczą wpłynęło 11 402 400 000 zł, co daje średnio miesięcznie 950 200 000 zł. Analogiczne liczby za rok 2019 wynoszą odpowiednio 13 120 400 000 zł w skali całego roku, czyli 1 093 366 667 zł miesięcznie.

Wykres 1.

Opracowanie własne na podstawie danych z ZUS

Z kolei, według danych bardziej szczegółowych, za I półrocze 2022 r. przypis składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą oraz osób niepełnosprawnych podejmujących po raz pierwszy prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej, dla których podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne stanowiła zadeklarowana kwota nie niższa niż 60% kwoty przeciętnego wynagrodzenia, wynosił 5 616,4 mln zł. Takich osób było średnio w każdym miesiącu 986 100.

Przypis składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą oraz osób niepełnosprawnych podejmujących po raz pierwszy prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej, dla których podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne stanowi zadeklarowana kwota nie niższa niż 30% kwoty minimalnego wynagrodzenia wyniósł za ten okres 378,2 mln zł – takich osób było z kolei średnio miesięcznie 254 100.

Natomiast przypis składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą, dla których podstawa wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne jest uzależniona od dochodu, wyniósł 544,3 mln zł. Przeciętna miesięczna liczba takich osób wynosiła 243 500.

Z powyższych danych wynika, że w I półroczu 2022 r. łączny przypis składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe osób prowadzących działalność gospodarczą wyniósł 6 538,9 mln zł, czyli 1 089,82 mln zł miesięcznie.

Natomiast przypis składek na ubezpieczenie wypadkowe osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą oraz osób niepełnosprawnych podejmujących po raz pierwszy prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej, dla których podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne stanowiła zadeklarowana kwota nie niższa niż 60% kwoty przeciętnego wynagrodzenia, za ten sam okres wynosił 334,3 mln zł. Takich osób było średnio w każdym miesiącu 986 300.

Przypis składek na ubezpieczenie wypadkowe osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą oraz osób niepełnosprawnych podejmujących po raz pierwszy prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej, dla których podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne stanowi zadeklarowana kwota nie niższa niż 30% kwoty minimalnego wynagrodzenia wyniósł za ten okres 22,9 mln zł – takich osób było z kolei średnio miesięcznie 254 200.

Natomiast przypis składek na ubezpieczenie wypadkowe osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą, dla których podstawa wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne jest uzależniona od dochodu, wyniósł 33 mln zł. Przeciętna miesięczna liczba takich osób wynosiła 243 500.

Oznacza to, że w I półroczu 2022 r. łączny przypis składek na ubezpieczenie wypadkowe osób prowadzących działalność gospodarczą wyniósł 390,2 mln zł, czyli 65,033 mln zł miesięcznie.

Wnioski: Łączny miesięczny przypis składek na obowiązkowe ubezpieczenia społeczne osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą wyniósł więc w tym okresie 1 154,853 mln zł. Przy założeniu, że 25% ubezpieczonych zrezygnuje z ubezpieczenia, należne wpływy do FUS zmniejszyłyby się do 866 139 750 zł. W sytuacji, gdy 50% ubezpieczonych rezygnuje
z ubezpieczenia, należne wpływy FUS pomniejszyłyby się do kwoty 577 426 500 zł. Jeżeli 75% ubezpieczonych zrezygnuje z ubezpieczenia wpływy FUS osiągają kwotę 288 713 250  zł. Jeżeli dojdzie do sytuacji, że 100% ubezpieczonych prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą zrezygnuje z opłacenia składek na ubezpieczenie emerytalne, rentowe i wypadkowe, to wpływy Funduszu Ubezpieczeń Społecznych z tego tytułu zmniejszyłyby się o kwotę 1 154,853 mln zł.

Wykres 2.

Opracowanie własne na podstawie danych z ZUS.

Reasumując, należy w tym miejscu jednocześnie zauważyć, że w wypadku skorzystania przez danego przedsiębiorcę ze zwolnienia z obowiązkowych ubezpieczeń społecznych, to pomimo zmniejszenia wpływów do FUS, zwiększą się wpływy do budżetu państwa z tytułu podatku dochodowego. Zgodnie bowiem z art. 26 ust. 1 pkt 2 lub art. 30c ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych[4] albo art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 20 listopada 1998 r. o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne[5] zapłacone składki na ubezpieczenia społeczne mogą zostać odliczone od dochodu albo zaliczone do kosztów uzyskania przychodów. Trzymając więc się założenia, że łączna składka na ubezpieczenie społeczne osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą, opłacających ją na zasadach ogólnych, wynosi w 2022 r. 1 037,18 zł miesięcznie, to dodatkowe wpływy z tytułu podatku dochodowego będą wynosić: 124,46 zł albo 331,90 zł, w zależności od wysokości osiągniętego dochodu, w przypadku osoby rozliczającej się tzw. skalą podatkową; 197,06 zł w wypadku osoby rozliczającej się tzw. podatkiem linowym oraz, od 31,12 zł do 176,32 zł, w zależności od rodzaju prowadzonej działalności, w wypadku osoby opłacającej podatek dochodowy w formie ryczałtu od przychodów ewidencjonowanych. Dokładne obliczenie wzrostu wpływów do budżetu nie jest jednak możliwe, ze względu na brak gromadzenia przez ZUS danych dotyczących formy opodatkowania podatkiem dochodowym od osób fizycznych stosowanej przez poszczególnych płatników składek.

Potencjalne źródła Finansowania, jako odpowiedź, że będzie ubytek w FUS. Jednak jest to ubytek „pozorny”, ponieważ nie będzie wypłaty świadczeń w przyszłości.

Prognoza wpływów i wydatków Funduszu Rentowego i Wypadkowego – na lata 2022-2026^[6]

Tabela 1. Prognoza wpływów, wydatków i salda rocznego Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Zestawienie wyników dla wariantu nr 3.

Powyższe dane wskazują, że zarówno fundusz rentowy, jak i wypadkowy w przyszłości mają stanowić wynik dodatni (można stwierdzić „na szczęście”, ale złożoność problemu wymaga dalszej analizy), ale trend rozpoczął się już wcześniej^[7], co nie zmienia faktu, iż jak sam ZUS zauważa: „na deficyt roczny Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w prognozowanym okresie wpływa przede wszystkim skala deficytu w funduszu emerytalnym i w funduszu chorobowym[8]. Każdy z tych dwóch funduszy przez wszystkie prognozowane lata generuje deficyty roczne”[9].

Jak wykazywano powyżej koszt wprowadzenia Dobrowolnego ZUS dla Przedsiębiorców, może wynosić rocznie ok. 6 000 000 000 – 7 000 000 000 mld zł przy założeniu, że zrezygnuje jednocześnie 50% przedsiębiorców. Jednak jest to ubytek „pozorny”, ponieważ nie będzie wypłaty świadczeń w przyszłości.

Czyli jest to niewiele więcej niż „Odpis z FUS na działalność ZUS w 2023 r.”.

Wykres 3. Odpis z FUS w latach 2014-2023 (w tys. zł)[10]

Natomiast w „przewidywanym wykonaniu planu br. oszacowano, że przychody Zakładu (łącznie z odpisem z FUS na działalność ZUS w kwocie 4.910.650 tys. zł oraz odpisem z FEP w kwocie 4.592 tys. zł, tj. w kwotach wynikających z ustawy budżetowej na 2022 rok) wyniosą 6.245.567 tys. zł (ponad 6 245 000 000 mld zł)[11].

Na marginesie analizy finansowej, nie bez znaczenia pozostaje także fakt, że sam ZUS dostrzegł, że potrzebuje narzędzi analitycznych do szybkiego reagowania na zachodzące zmiany społeczne, ekonomiczne. W uzasadnieniu do projektu ustawy z 21 grudnia 2022 r.
o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych[12] wskazano, iż „ZUS stanie się kolejnym podmiotem o kompetencjach naukowo-badawczych, obok Instytut Pracy i Spraw Socjalnych, który podlega Ministerstwu Rodziny i Polityki Społecznej. Jednakże Instytut jest placówką naukowo-badawczą podejmującą problemy pracy i polityki społecznej w sposób interdyscyplinarny. Działalność Instytutu ma szeroki zakres i obejmuje m.in. rynek pracy
i prawo pracy, zabezpieczenie społeczne, ubezpieczenia społeczne.

Nadanie ZUS uprawnień w zakresie prowadzenia działalności badawczej i naukowej będzie miało węższy charakter, ograniczony do problematyki zabezpieczenia społecznego. Oznacza to również, że finansowanie tej działalności nie będzie mogło wykraczać poza obszar zabezpieczenia społecznego.

Głównym celem wprowadzenia proponowanego rozwiązania jest możliwość wykorzystania badań inicjowanych i realizowanych przez ZUS do szybkiego reagowania na zachodzące zmiany społeczne, ekonomiczne i inne oraz wsparcie działań związanych z realizacją przepisów o ubezpieczeniach społecznych czy szerzej zabezpieczenia społecznego.

Możliwość prowadzenia badań metodami naukowymi pozwoli ZUS na szybkie ich inicjowanie, realizację i uzyskiwanie wiarygodnych wyników, które będą mogły służyć zarządowi ZUS oraz ministrowi właściwemu ds. zabezpieczenia społecznego lub innym organom na szczeblu administracji rządowej do podejmowania decyzji mających skutki krótko- i długookresowe”.

[1] Dane za 2019 r.

[2] Miesięcznie.

[3] Dane za Portalem statystycznym ZUS: https://psz.zus.pl/kategorie/ubezpieczeni/ubezpieczenia-emerytalne-i-rentowe dostęp 20.12.2022 r.

[4] Dz.U. z 2022 r. poz. 2647.

[5] Dz.U. z 2022 r. poz. 2540.

[6] Prognoza wpływów i wydatków, Fundusz Ubezpieczeń Społecznych – na lata 2022-2026, s. 20.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych, DEPARTAMENT STATYSTYKI I PROGNOZ AKTUARIALNYCH, Warszawa, grudzień 2021 r.

Źródło: https://bip.zus.pl/finanse-zus-i-fus/prognozy,dostęp: 20.12.2022 r., dalej: Prognoza na lata 2022-2026.

[7] Fundusz emerytalny na rekordowym plusie, https://www.prawo.pl/kadry/fus-na-rekordowym-plusie,402535.html, dostęp: 20.12.2022 r.

[8] Szerzej, dlaczego: M. Woch, Ministerstwo sportu, zdrowia i polityki społecznej, Menedżer Zdrowia 8/2017,  https://www.termedia.pl/Ministerstwo-sportu-zdrowia-i-polityki-spolecznej,12,30965,0,0.html, dostęp: 20.12.2022 r.

[9] Prognoza na lata 2022-2026, s. 16.

[10] Plan finansowy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rok 2023, s. 15.

[11] Plan finansowy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rok 2023, s. 10.

[12] RCL UD470, https://legislacja.gov.pl/projekt/12367561/katalog/12939972#12939972, dostęp: 22.12.2022 r.