Według Instytutu Gospodarki Międzynarodowej Petersona „Economic Sanctions Reconsidered” jedynie 34% ze 174 badanych przypadków zastosowania sankcji w XX wieku odniosło sukces. Co ciekawe najmniej skuteczne okazały się te, które za cel stawiały sobie obalenie reżimu. Jakie są w takim razie czynniki zwiększające efektywność narzędzi nacisku, do których należą embarga czy sankcje, a co obniża ich skuteczność?
Embargo i efektywność jego wykorzystania
Skuteczność stosowania embarga, czyli państwowego zakazu importu/eksportu z kraju określonego rodzaju towarów, jest dyskusyjna. Przykłady historycznych użyć tego narzędzia pokazują, że może być skutecznym środkiem wpływania na inne kraje, ale niesie ze sobą ryzyko dla gospodarki, sytuacji humanitarnej i stosunków międzynarodowych. Aby w wyniku zastosowania embarga, osiągnąć pożądane rezultaty, niezbędna jest dokładna analiza sytuacji gospodarczej, wyważone podejście i uwzględnienie wielu czynników ekonomicznych.
Historia embarga sięga XVIII wieku. Wówczas oznaczało ono zakaz opuszczania portów przez statki niektórych państw i z reguły wiązało się z działaniami zbrojnymi lub zaostrzeniem nieporozumień gospodarczych. Jednym z pierwszych przykładów embarga jest blokada kontynentalna Wielkiej Brytanii. 21 listopada 1806 roku Napoleon Bonaparte wydał dekret zakazujący wszelkich kontaktów handlowych i pocztowych z Wielką Brytanią. Zakazał przyjmowania do portów europejskich statków przybywających z GB i będących w tranzycie do tego kraju. Wprowadzając embargo, rząd francuski próbował zadać cios „Pani Mórz”, jak wówczas nazywano Wielką Brytanię, a jednocześnie wesprzeć swój biznes. Przyniosło to jednak skutek odwrotny. Wielka Brytania zwiększyła handel zagraniczny, a Francja, wręcz przeciwnie, utraciła status potęgi morskiej.
Kolejny przykład, z arabskim embargo na ropę z 1973 r. kiedy kraje OPEC (Organizacja Krajów Eksportujących Ropę Naftową), a także Egipt i Syria ogłosiły embargo na dostawy ropy do krajów zachodnich, które wspierały Izrael podczas wojny Jom Kippur z Syrią i Egiptem. Zakaz eksportu ropy dotknął USA, Wielką Brytanię, Kanadę, Holandię i Japonię. W ciągu następnego roku cena ropy w tych krajach wzrosła czterokrotnie. Spowodowało to poważny kryzys gospodarczy. I tak, w lutym 1974 roku na prawie co piątej amerykańskiej stacji benzynowej nie było ani kropli benzyny. Holandia wprowadziła odpowiedzialność karną za nadmierne zużycie energii, a brytyjski premier nawoływał obywateli, aby zimą ogrzewali tylko jeden pokój w domu. Arabskie embargo skończyło się w marcu 1974 r., ale wywołało duże zmiany w Stanach Zjednoczonych i Europie. Zaczęto rozwijać alternatywne źródła energii, wzrosło zainteresowanie technologiami energooszczędnymi, utworzono strategiczne rezerwy ropy naftowej, które miały zapobiegać podobnym sytuacjom w Europie i USA w przyszłości.
Przykładem embarga nakładanego przez organizacje międzynarodowe jest embargo handlowe i finansowe, nałożone na Irak przez Radę Bezpieczeństwa ONZ, 6 sierpnia 1990 r., cztery dni po inwazji reżimu Saddama Husajna na Kuwejt. Pierwotnym celem wprowadzonych ograniczeń było zmuszenie Iraku do wycofania swoich wojsk z Kuwejtu, zapłacenia odszkodowań i zniszczenia broni masowego rażenia, którą jak przypuszczano, Irak posiada. Embargo zabraniało wszelkich form stosunków handlowych i gospodarczych z Irakiem, z wyjątkiem dostaw leków i żywności. Jednocześnie międzyresortowa misja ONZ zauważyła, że ludność republiki może stanąć w obliczu dotkliwego niedoboru żywności. Aby temu zapobiec, 14 kwietnia 1995 r. Rada Bezpieczeństwa ONZ przyjęła program „ropa za żywność”, który umożliwiał ograniczony eksport irackiej ropy w celu finansowania zakupów podstawowych towarów. Embargo nałożone na Irak nie spełniło swoich celów politycznych. Saddam Husajn utrzymał się u władzy i nie zmienił kursu politycznego do 2003 roku czyli do inwazji USA na Irak.
Jak widać embargo to miecz obosieczny. Zwycięzcami w tej sytuacji są zazwyczaj państwa trzecie, które nie są zaangażowane w konflikt i nie podlegają ograniczeniom. Otwierają się przed nimi nowe rynki, na których mogą ustalać własne, korzystne ceny i zasady współpracy gospodarczej.
Sankcje i ich skuteczność
Współczesnym przykładem, pozwalającym na analizę skuteczności stosowania sankcji, czyli środków używanych wobec strony naruszającej jakąś umowę, są sankcje wprowadzane na Federację Rosyjską w związku z konfliktem ukraińskim. Od 2014 r, czyli od momentu aneksji Krymu w życie weszło kilkanaście pakietów sankcji nałożonych wobec Rosji, obejmujących zarówno embarga handlowe, jak i sankcje wobec osób fizycznych i prawnych. Wprowadzono między innymi: embargo na eksport do Rosji produktów wojskowych i zaawansowanych technologii, komputerów, samolotów i części zamiennych, sprzętu do rafinacji ropy naftowej i innych towarów. Aby pozbawić agresora środków na finansowanie wojny, wprowadzono także zakaz importu z Rosji węgla, stali, złota, nawozów sztucznych, drewna i cementu. Zakupu rosyjskiej ropy, przewożonej tankowcami, odmówiły zarówno Stany Zjednoczone, jak i Unia Europejska, a na jej dostawy do innych krajów wprowadzono limit cenowy do 60 dolarów za baryłkę. Zamrożono rosyjskie aktywa na Zachodzie na kwotę blisko 300 mld USD, a kilku tysiącom Rosjan zabroniono wjazdu na teren państw zachodnich. W kampanii sankcyjnej uczestniczy około 50 krajów, a kolejnych 6 ogłosiło blokowanie obchodzenia sankcji.
Już na początku tej kampanii, do 7 marca 2022 roku Rosja stała się światowym liderem pod względem liczby nałożonych sankcji, wyprzedzając Iran. Na jej przedsiębiorstwa i indywidualnych obywateli wprowadzono ponad 11 tys. ograniczeń. Według prognoz Instytutu Gospodarki Światowej w Kilonii długoterminowe i ciągłe sankcje mogą doprowadzić do rocznego spadku PKB Rosji o 9%. Jak na razie, prognozy te się nie sprawdzają. Co prawda w 2022 r. rosyjski PKB odnotował spadek o 2,1% w stosunku do roku poprzedniego, ale już w kolejnym 2023 r. nastąpił wzrost tego wskaźnika o 3,5%, a MFW prognozuje (prognoza ze stycznia 2024), że w tym roku nastąpi wzrost PKB Rosji o 2,6%. Powodem ograniczonej skuteczności działań Zachodu wobec Rosji są najprawdopodobniej luki w systemie sankcji, które w dalszym ciągu pozwalają omijać zakazy. W tym celu wykorzystywane są szare schematy oraz dostawy poprzez pośredników.
Wprowadzone środki jak dotąd nie wpłynęły też na determinację Moskwy do prowadzenia operacji wojskowej w Ukrainie. Nie oznacza to jednak że są bezskuteczne. Konsekwentnie prowadzone oddziałania sankcyjne będą mila długofalowe skutki dla Rosji i mogą wyrządzić długoterminowe szkody.
Ukraińscy analitycy zauważają, że sankcje w długiej perspektywie będą miały wpływ na poziom życia zwykłych Rosjan. Już teraz obserwujemy 2-3 krotny wzrost cen niektórych z podstawowych produktów żywnościowych, zwłaszcza importowanych, a to wpływa na portfele Rosjan.
Dodatkowo jeśli embarga na ropę i gaz będą konsekwentnie kontynuowane i zaostrzone, doprowadzą do obniżenia kosztów ropy i gazu. A to z kolei osłabi rosyjską gospodarkę i jej potencjał militarny.
Ponadto sankcje mają też wpływ na zachowanie zagranicznych kontrahentów Rosji, którzy będą musieli uwzględnić wprowadzane ograniczenia, w obawie przed sankcjami wtórnymi, postępowaniami administracyjnymi, a nawet karnymi. Podobne ryzyka dotyczą także firm z krajów przyjaznych Rosji. Na poziomie politycznym ich rządy mogą nie przyłączać się do kursu Zachodu, ale poszczególne firmy zmuszone są zachować ostrożność lub wręcz ograniczać partnerstwo z Rosją. Dotyczy to szczególnie firm, które działają na arenie międzynarodowej, w swoich płatnościach korzystają z amerykańskiego dolara lub walut innych krajów zachodnich, a także w swojej pracy opierają się na zachodnich technologiach, oprogramowaniu czy patentach. Ostatecznie sam biznes przejmuje funkcje nadzoru, odcinając transakcje z jurysdykcjami objętymi sankcjami.
Podsumowanie
Z analiz wynika, że skuteczność narzędzi nacisku takich jak embarga i sankcje zależy w dużej mierze od wysokiej świadomości współzależności gospodarczo-politycznej między państwami. Wielopłaszczyznowe rozumienie mechanizmów rządzących gospodarką i polityką kraju, wobec którego mają zostać zastosowane te narzędzia jest kluczowa dla strategicznego zaplanowania sankcji w krótkiej i długiej perspektywie. Tam gdzie nie przecenia się narzędzi zadających szybkie bezpośrednie ciosy w gospodarkę oczekując natychmiastowych efektów, ale stawia równolegle na rozwiązania, które dają długofalowe skutki również w obszarze społecznym, wydają się być najbardziej skuteczne.
Nie ma wątpliwości, że skuteczność sankcji można poprawić także poprzez uszczelnienie całego systemu sankcyjnego i wypracowanie jedności stanowiska odnośnie tych instrumentów wśród krajów nakładających obostrzenia. Strach przed sankcjami wtórnymi może być skutecznym impulsem do przestrzegania przez przedsiębiorstwa czy państwa systemów sankcyjnych.
Autor: Robert Nogacki, radca prawny, partner zarządzający, Kancelaria Prawna Skarbiec, specjalizująca się w doradztwie prawnym, podatkowym oraz strategicznym dla przedsiębiorców
