Przepisy określające czy i w jakich sytuacjach samorządy lokalne są podatnikami VAT są skomplikowane i niejednoznaczne. Warto je uprościć i równocześnie doprecyzować. Zmniejszyłoby to niepewność samorządów i pozytywnie wpłynęło na stabilizację ich finansów. Tak wynika z analizy orzecznictwa NSA i TSUE, którą przeprowadził prof. Artur Mudrecki z Akademii Leona Koźmińskiego.
Rzecz jest niebagatelna, bo dotyczy 2477 gmin i 66 miast na prawach powiatów oraz 314 powiatów, do których pośrednio zastosowanie mają przepisy dotyczące gmin. Sposób opodatkowania wszystkich gmin w Polsce ma bezpośredni wpływ na ich finanse i jest związany z konstytucyjną zasadą ich samodzielności finansowej.
Ekspert, prof. Artur Mudrecki, który od 25 lat zajmuje się prawem podatkowym, przeanalizował orzecznictwa NSA i TSUE dotyczące rozliczenia VAT przez samorządy w latach 2013-2024. Teraz wskazuje na potrzebę zmiany przepisów, a jako przykład podaje Francję. – Należy doprecyzować przepisy i wskazać, w jakich sytuacjach samorządy są opodatkowane VAT-em, a które ich działania znajdują się, poza tym podatkiem – tłumaczy.
– Interpretacja podatków od towarów i usług to od ponad dekady jeden z głównych problemów polskich gmin. Mimo orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, administracja skarbowa często wydaje niekorzystne decyzje dla samorządów – zwraca uwagę prof. Artur Mudrecki, dyrektor Centrum Badań nad VAT-em w Akademii Leona Koźmińskiego.
Rynkowo czy przepisowo – sedno problemu z VAT
Jednostki samorządu terytorialnego podlegają ustawie o VAT, ale ich status podatnika zależy od charakteru działań. Czynności cywilnoprawne, takie jak sprzedaż, wynajem czy dzierżawa nieruchomości, podlegają VAT, gdyż mają charakter rynkowy. Natomiast działania wynikające z władztwa administracyjnego, nie są działalnością gospodarczą i nie podlegają VAT.
Problemy z rozróżnieniem prowadzą do tego, że co miesiąc kilka lub kilkanaście gmin prosi administrację skarbową o wyjaśnienie w indywidualnych sytuacjach. Z informacji o działalności Krajowej Informacji Skarbowej (KIS) w 2022 i 2023 roku wynika, że ok. 40 proc. wniosków o wydanie interpretacji indywidualnych dotyczyło właśnie podatku VAT. KIS nie podał, ile z ponad 11 tys. próśb w 2023 roku wystosowały samorządy lokalne, jednak „opodatkowanie czynności wykonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego i ich jednostki lub zakłady budżetowe, a także prawa do odliczenia podatku naliczonego przez te podmioty” jest wymienione jako jeden z trzech najczęściej powtarzających się problemów do interpretacji.
Często jednak podatkowe interpretacje indywidualne nie rozwiewają wątpliwości samorządowców i wówczas spory rozstrzygają krajowe sądy administracyjne lub w ostateczności Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE). Co roku też Ministerstwo Finansów publikuje kilka interpretacji ogólnych na temat podatku od towarów i usług (VAT) w odniesieniu do czynności wykonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego.
Cztery lata temu Najwyższa Izba Kontroli zwróciła uwagę na ten problem. W czasie kontroli „Centralizacja podatku VAT w jednostkach samorządu terytorialnego” sprawdzono rozliczenia podatkowe siedmiu miast oraz siedem starostw powiatowych w latach 2016-2019. Spośród nich,12 samorządów złożyło 369 wniosków o wydanie indywidualnych interpretacji przepisów prawa podatkowego w sprawie scentralizowanych rozliczeń VAT.
Na skomplikowany charakter tych przepisów zwracają uwagę również organizacje samorządowe w Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego. Postulują m.in. o zwrot podatku VAT od inwestycji samorządowych, aby środki te pozostawały w budżecie samorządów lub były do nich zwracane.
Prof. Mudrecki zauważa też, że najwięcej kontrowersji dotyczy art. 15 ust. 6 ustawy o podatku od towarów i usług, czyli zwolnień gmin z VAT-u. – Zdarza się, że różne Wojewódzkie Sądy Administracyjne, niemalże jednocześnie, wydają sprzeczne orzeczenia – tłumaczy ekspert.
Orzecznictwo NSA i TSUE obowiązującym standardem, a rozwiązania z Francji dobrym punktem odniesienia
Ważne jest także to, że VAT jest podatkiem podlegającym harmonizacji w Unii Europejskiej. Oznacza to, że muszą być stosowane przepisy ustawy o podatku od towarów i usług obowiązujące w Polsce, ale również regulacje zawarte w unijnej Dyrektywie 2006/112.
Dlatego prof. Mudrecki zaznacza, że organy podatkowe powinny uwzględnić wykładnię przepisów prawa podatkowego, która wynika z utrwalonego orzecznictwa NSA i TSUE. – W przyjętych rozwiązaniach należy uwzględnić zasadę neutralności, a tym samym interes gmin – tłumaczy ekspert i podaje system we Francji, który może być dla Polski punktem odniesienia.
We Francji podejście jest bardziej elastyczne, a decyzja o opodatkowaniu VAT zależy od charakteru usług świadczonych przez samorząd. – Jeśli usługi mają charakter komercyjny lub mogą konkurować z usługami prywatnymi, podlegają VAT. W Polsce co do zasady gminy nie są podatnikami VAT, chyba że realizują usługę w ramach prowadzenia działalności gospodarczej na zasadach rynkowych – dodaje ekspert.
W ten sposób francuskie samorządy mogą przykładowo rozliczyć się z VAT organizując wydarzenia kulturalne czy sportowe o charakterze komercyjnym lub wynajmując halę sportową dla lokalnej firmy. W Polsce w obu przypadkach zależałoby to od tego czy samorząd realizuje te działania w ramach np. promocji sportu i jaki jest charakter finansowania tych aktywności. Ta nieścisłość powoduje, że każda gmina i każdy sąd interpretuje te przepisy w inny sposób.
Co więcej, gminy we Francji mogą korzystać z opcji płacenia podatku VAT na 5 lat nawet jeżeli dotyczy to czynności, które standardowo zwalniają z płacenia tego podatku. Po upływie tego okresu gmina może zdecydować o przedłużeniu opodatkowania na kolejne 5 lat lub zrezygnować z tej opcji, powracając do zwolnienia z VAT-u.
Prof. Mudrecki zwraca też uwagę na Fundusze Kompensacji VAT, które również funkcjonują we Francji. – Po wprowadzeniu takiego funduszu gminy w Polsce mogłyby otrzymywać subwencje za poniesione koszty podczas realizacji inwestycji takiej jak na przykład budowa szkoły. Chodzi o to, że gmina płaci VAT za materiały budowlane, ale później może poprosić fundusz o zwrot tej kwoty – tłumaczy prawnik.
Dzięki wdrożeniu podobnych rozwiązań w Polsce, samorządy mogłyby lepiej zarządzać swoimi finansami i przeznaczyć zaoszczędzone fundusze na nowe projekty przydatne dla mieszkańców ich regionu.